La circolazione dei beni culturali

Cristina Spinnato (Università degli Studi di Palermo), Ilaria Ricatti (Sapienza Università di Roma).

Il presente lavoro ha lo scopo di analizzare la commercializzazione dei beni culturali, soffermandosi sulla disciplina della prelazione artistica a cui gli stessi sono soggetti. La prelazione è quell’istituto con il quale, a parità di condizioni, il concedente si obbliga a stipulare con il soggetto beneficiario – prelazionario. Si tratta dunque di una condizione potestativa che attribuisce al prelazionario il diritto ad essere preferito in una futura vendita e a parità di condizioni. La prelazione artistica, seppur considerata prelazione legale, rappresenta un tertium genus in quanto la stessa è assoggettata ad un autonomo regime giuridico volto alla tutela, conservazione e valorizzazione dei beni culturali.

Abstract

The aim of this essay is to analyse the sale of cultural goods and the right of first refusal. This last one is a contractual right that gives its holder the option to be preferred by the owner of something, rather than a third-party. When the right de quo has as object cultural goods, the regulation changes instead of ordinary rules.

1. La natura giuridica della prelazione artistica

 

L

a prelazione artistica è disciplinata all’interno del Codice dei beni culturali e paesaggistici, il cui articolo 60, primo comma, dispone: “Il Ministero o, nel caso previsto dall’articolo 62, comma 3, la regione o l’altro ente pubblico territoriale interessato, hanno facoltà di acquistare in via di prelazione i beni culturali alienati a titolo oneroso al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione”.

Il diritto di prelazione è definito come il diritto soggettivo di un determinato soggetto ad essere preferito rispetto ad altri, a parità di condizioni, nell’alienazione di un bene determinato. Più specificatamente, la prelazione artistica, pur essendo qualificabile come prelazione legale, in quanto prevista ex lege, presenta notevoli differenze rispetto alle comuni prelazioni legali. Essa configura, in effetti, una prelazione legale sui generis.

Relativamente alla sua natura giuridica, in dottrina e giurisprudenza, si discute se la prelazione artistica debba essere assoggettata alla disciplina giuridica propria delle prelazioni legali ordinarie o se, al contrario, debba sottostare a proprie regole, le quali si caratterizzano per il potere statuale di supremazia, finalizzato al conseguimento dell’interesse pubblico alla tutela, alla conservazione e al godimento dei beni culturali.

La peculiarità della prelazione artistica si ravvisa, in primo luogo, nella circostanza che, mentre nella prelazione legale ordinaria vi è l’obbligo di comunicazione preventiva – c.d. “denuntiatio” -  dell’alienazione del bene al soggetto prelazionario, la prelazione de qua presuppone un negozio già concluso e destinato a produrre effetti immediati.

Difatti, la denuntiatio, è effettuata in seguito alla stipula dell’atto traslativo, il quale resta sospensivamente condizionato, nelle more, all’esercizio della prelazione stessa. Ne consegue che la fonte del trasferimento, oggetto della comune prelazione, è il negozio posto in essere dall’alienante e dal prelazionario; nella prelazione artistica, invece, il suddetto trasferimento si verifica in forza di un provvedimento amministrativo, ovvero un atto di imperio dello Stato, avente effetti ablatori e incidente, altresì, sul negozio concluso dalle parti, generando in tal modo un rapporto obbligatorio tra lo Stato e il soggetto alienante del bene.

Alla luce di quanto sopra esposto, la dottrina e la giurisprudenza tendono ad inquadrare l’istituto in esame nell’ambito della categoria dei trasferimenti coattivi, ancor più che in quello della prelazione legale.

La giurisprudenza prevalente, difatti, qualifica il provvedimento amministrativo, con cui viene esercitato il diritto di prelazione, come “atto amministrativo recettizio”, in quanto esso produce i suoi effetti dalla data dell’ultima notifica.

Con il provvedimento de quo, dunque, si produce, come effetto, il trasferimento coattivo del bene a favore dello Stato; la caducazione del negozio di alienazione concluso dalle parti e, infine, la genesi di un rapporto obbligatorio tra l’alienante e lo Stato, caratterizzato dall’obbligo di consegna del bene da parte del primo e dall’obbligo del pagamento del prezzo pattuito da parte del secondo.

E’ importante osservare, inoltre, che la prelazione artistica prescinde dalle clausole del contratto di alienazione, le quali non hanno carattere vincolante per lo Stato. Peraltro, due sono i casi in cui, in via eccezionale, siffatto istituto è influenzato dalla contrattazione privatistica, e cioè:

- esso non opera se il soggetto titolare del bene non decide di alienarlo a terzi;

- lo Stato dovrà, comunque, esercitare il suo diritto di prelazione corrispondendo lo stesso prezzo stabilito dalle parti.

Conseguenza diretta della singolarità della disciplina esaminata è che nella prelazione artistica non opera il c.d. “diritto di riscatto” o “retratto” – caratteristico delle prelazioni legali – , in base al quale, nell’ipotesi in cui il titolare del bene trasferisca quest’ultimo a terzi, in violazione del diritto di prelazione, il riscattante (o retraente), ossia colui che avrebbe dovuto esercitarlo, potrà riscattare il bene alienato dall’acquirente e da ogni altro successivo avente causa, pagando il relativo prezzo e sostituendosi a lui come acquirente, con efficacia retroattiva. La tutela del diritto di prelazione dello Stato opera, quindi, in tal caso ex ante.

Non si verifica, dunque, la surrogazione nei diritti ed obblighi dell’originario acquirente e lo Stato potrà esercitare la prelazione senza limiti temporali, anche nelle ipotesi di omissione, irregolarità o incompletezza della denuncia, manifestando in tal modo la propria autorità sulle parti contraenti e limitando, di fatto, la commerciabilità del bene. Tutto ciò trova la propria motivazione intrinseca nella posizione di supremazia in cui si colloca il soggetto titolare del diritto di prelazione, la quale permea l’intero impianto normativo del Codice dei beni culturali. Il Codice, difatti, prevede la non vincolatività per lo Stato delle clausole del contratto di alienazione, la possibilità dello stesso di stabilire d’ufficio il valore economico del bene, e la facoltà, ad esso attribuita, di esercitare il suo diritto soltanto su una parte del bene alienato, consentendo così all’acquirente di recedere dal contratto.

In conclusione, pertanto, in caso di violazione delle norme in materia di denuntiatio, lo Stato può comunque esercitare il diritto di prelazione e acquistare la proprietà del bene, sovrapponendosi alla volontà delle parti del contratto originario. La proprietà, ai sensi dell’art. 61, comma 3, del Codice, passerà allo Stato dalla data dell’ultima notifica del provvedimento amministrativo, il quale deve essere notificato ad entrambi i contraenti.

 

2. La coesistenza con le altre prelazioni

Analizzata la natura giuridica della prelazione artistica, occorre adesso verificare cosa accade in caso di coesistenza di più prelazioni sul medesimo bene.

Nessun problema di rilievo si pone in ordine al rapporto della prelazione artistica con la prelazione volontaria. È, difatti, pacificamente riconosciuta la prevalenza della prelazione artistica sulla seconda, considerata la predominanza degli interessi pubblicistici perseguiti dalla stessa, ai quali gli interessi privatistici devono necessariamente sottostare. A conferma di ciò, basti pensare al differente tipo di tutela accordata alle due figure, nell’ipotesi di violazione del diritto di prelazione: reale per la prelazione artistica e obbligatoria per quella volontaria.

Al contrario, risulta essere diverso il rapporto con le altre prelazioni parimenti legali. Invero, secondo l’orientamento dottrinale più recente, qualora sul medesimo bene concorrano più prelazioni in favore di soggetti diversi, è necessaria una lettura costituzionalmente orientata, al fine di stabilire quale prevalga tra di esse.

Più specificatamente, l’orientamento di cui sopra individua, quale criterio esegetico, l’analisi degli interessi sottesi alle singole ipotesi di prelazione e la successiva graduazione di essi, sulla base di una scala di valori che trova il proprio fondamento nella Costituzione.

La prelazione artistica è ancorata costituzionalmente all’art. 9 Cost., il quale la prevede quale strumento dello Stato atto a tutelare il patrimonio culturale del Paese. Trattasi di un valore più rilevante rispetto a quelli protetti dalle altre prelazioni.

Occorre rilevare, peraltro, che soltanto nella prelazione de qua, il soggetto prelazionario si identifica con un ente pubblico, mentre, nelle prelazioni legali ordinarie, esso è sempre un soggetto privato. Ciò è in stretta correlazione con la circostanza per la quale solo nel primo caso si perseguono interessi di natura pubblicistica, poiché nelle altre ipotesi si realizza, invece, una commistione degli stessi con interessi privati.

Affrontato il problema teorico dei rapporti tra la prelazione artistica e le altre prelazioni ordinarie, emerge un’ulteriore problematica, su un piano prettamente pratico, relativamente ai rapporti tra i procedimenti propedeutici all’esercizio delle medesime prelazioni.

Orbene, a tal proposito, si pensi, ad esempio, al diverso momento in cui sorge l’obbligo della denuntiatio: in una fase antecedente rispetto alla stipula del contratto, nel caso delle prelazioni legali comuni; successivamente alla conclusione del contratto, nell’ipotesi della prelazione artistica.

Di conseguenza, qualora su un determinato bene dovessero gravare due distinte prelazioni, si verrebbe a creare la situazione particolare in cui della volontà di alienare il bene vincolato verrebbe informato dapprima il soggetto prelazionario privato e in un momento successivo lo Stato; il soggetto privato, tuttavia, sarebbe preferito per secondo, in quanto comunque prevarrebbe il diritto di prelazione dello stesso Stato.

Secondo la dottrina, in tale fattispecie si verifica un’inversione logica e temporale dei rapporti tra i procedimenti propedeutici all’esercizio delle diverse prelazioni. Difatti, dal punto di vista logico, prevale la prelazione artistica; dal punto di vista cronologico o procedimentale, verranno avviate in primis le altre prelazioni.

In virtù di ciò, concretamente e in sintesi, si avrà il seguente schema procedimentale:

- la stipula di un contratto preliminare, avente ad oggetto un contratto definitivo di alienazione del bene culturale, sospensivamente condizionato al mancato esercizio della prelazione ad opera dello Stato;

- in secondo luogo, si effettuerà la denuntiatio al soggetto titolare di altra prelazione legale, il quale si trova già nella condizione di conoscere l’esistenza del diritto di prelazione dello Stato;

- a questo punto, se il soggetto prelazionario non esercita, nei termini previsti, la prelazione o vi rinunzia, si procederà alla stipula del definitivo tra alienante e terzo contraente;

- se, al contrario, il prelazionario eserciterà il suo diritto di prelazione, egli sarà preferito al contraente originario nella stipula del definitivo, il quale resterà comunque sottoposto alla condizione sospensiva di cui sopra. Si provvederà, di conseguenza, ad attivare la procedura prevista dal Codice, finalizzata all’esercizio della prelazione artistica.

 

3. Il bene culturale e le categorie di “beni culturali”

Ai fini di una corretta disamina dell’istituto in oggetto, si ritiene opportuno delineare la nozione di “bene culturale”, al quale viene applicata la disciplina de qua.

Il concetto di “bene culturale” si evince dall’art. 2 del Codice dei beni culturali e paesaggistici, il quale dispone: “Sono beni culturali le cose immobili o mobili che, ai sensi degli artt. 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”.

In virtù del suddetto disposto, sono dunque beni culturali:

a)ai sensi dell’art. 10, comma 1 del Codice “le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”;

b)ai sensi dell’art. 10, comma 3 lett. a), quando sia intervenuta la dichiarazione di interesse culturale, “le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante”, appartenenti a soggetti privati diversi dalle persone giuridiche private senza fine di lucro;

c)ai sensi dell’art. 10, comma 3 lett. d), e a condizione che sia intervenuta la dichiarazione di interesse culturale ex art. 13 del Codice, “le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose”.

d)inoltre, ai sensi dell’art. 10, comma 4, tra i beni culturali immobili sono anche compresi: ville, parchi e giardini che abbiano interesse storico o artistico (lett. f); altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico (lett. g); siti minerari di interesse storico o etnoantropologico (lett. h); le architetture rurali aventi interesse storico o etnoantropologico quali testimonianze dell’economia rurale tradizionale (lett. l).

Sono esclusi, peraltro, dall’ambito applicativo delle norme di cui al Titolo I del Codice (sia in materia di tutela e conservazione che in materia di circolazione), ai sensi dell’art. 10, comma 5, gli immobili culturali la cui titolarità spetta allo Stato o ad altri enti pubblici territoriali o a persone giuridiche private non lucrative e, inoltre, i beni culturali appartenenti a soggetti privati aventi interesse storico-artistico, che siano opera di autore vivente e la cui realizzazione sia infra cinquantennale per i beni mobili o infra settantennale per quelli immobili. Non rientrano, ad ogni modo, nella disposizione del comma 5, art. 10 “le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose”, previste dall’art. 10, comma 3, poiché in tale fattispecie, nel caso in cui intervenga la dichiarazione di culturalità prevista dall’art. 13, essa potrà interessare anche un immobile la cui realizzazione sia inferiore ad un periodo di cinquanta anni, o settanta per gli immobili, non venendo in tale circostanza in rilievo il limite della vetustà. Potrebbe, di conseguenza, verificarsi l’ipotesi in cui il Soprintendente comunichi l’avvio del procedimento, finalizzato alla dichiarazione di interesse culturale, al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo del bene di vetustà infraquinquennale o infrasettantennale, comportando l’applicazione, in funzione cautelare, delle disposizioni che ostacolano la circolazione dei beni culturali; e precisamente di quelle che sanciscono la necessità dell’autorizzazione preventiva, l’obbligo di denuncia, ma non quelle relative al diritto di prelazione dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali.

È opportuno sottolineare, inoltre, che, all’interno della categoria degli immobili di interesse culturale, vengono ricompresi anche quelli appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche, ovvero ad enti o corpi morali dotati di personalità giuridica civile, in conformità alle leggi dello Stato, sulla base di quanto è previsto dalla legge 25 marzo 1985 n. 121 che ha approvato e ratificato l’accordo del 18 febbraio 1984 tra Stato italiano e Santa Sede. Si ritiene, difatti, che la dizione “persone giuridiche private senza scopo di lucro”, contenuta nel Codice, ricomprenda anche tali enti. 

 

4. La dichiarazione di interesse particolarmente importante

Conformemente a quanto disposto dall’art. 13 del d.lgs. 42/2004, condizione necessaria ai fini della sussistenza dell’interesse culturale di un bene, appartenente a privati o a persone giuridiche con fini di lucro, è l’adozione di un’apposita dichiarazione, al termine di un procedimento regolato dagli artt. 14 e ss. del medesimo Codice.

Il succitato procedimento viene avviato dal Soprintendente, il quale ne dà comunicazione al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo del bene che ne forma oggetto.

La comunicazione deve contenere gli elementi identificativi e di valutazione del bene, che risultano dalle prime indagini, l’indicazione degli effetti che derivano da essa e, inoltre, l’indicazione del termine, non inferiore a trenta giorni, ai fini delle presentazioni di eventuali osservazioni.

La dichiarazione, avente valenza costitutiva del vincolo culturale, è adottata dal Ministero e, successivamente, notificata ai soggetti titolari del bene, mediante messo comunale o a mezzo posta raccomandata con ricevuta di ritorno.

Qualora oggetto del provvedimento di dichiarazione siano cose soggette a pubblicità immobiliare o mobiliare, esso deve essere trascritto, ai sensi dell’art. 15 comma 2 del Codice, nei relativi registri, su richiesta del Soprintendente, divenendo, in tal modo, efficace nei confronti dei successivi proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo.

La ratio di siffatta formalità pubblicitaria è quella di rendere noto ai terzi il carattere culturale del bene. La giurisprudenza, peraltro, è concorde nell’attribuire ad essa natura giuridica di mera pubblicità-notizia e non di pubblicità dichiarativa o costitutiva.

Avverso il provvedimento di dichiarazione, l’art. 16 sancisce l’ammissibilità della proposizione del ricorso amministrativo, per motivi di legittimità e di merito, entro trenta giorni dalla notifica dello stesso e con effetti sospensivi del provvedimento impugnato, ferma restando l’applicazione, in via cautelare, delle norme codicistiche.

 

5. Procedimento di commercializzazione del bene culturale

5.1. L’autorizzazione

Essenziale presupposto del negozio di alienazione di un bene culturale è l’autorizzazione, volta a consentire alla Pubblica Amministrazione un pregnante controllo in ordine al trasferimento del suddetto, al fine di valutare se il mutamento di titolarità del bene possa in qualche misura compromettere la conservazione e l’utilizzazione del bene culturale.

La disciplina inerente alla circolazione dei beni culturali, per i quali è opportuna l’autorizzazione, è contenuta in una serie di disposizioni del Capo IV, Titolo I, Parte seconda del Codice, e in particolare negli artt. 53-58.

Tale disciplina si articola in quattro differenti gradualità:

I. Regime di inalienabilità assoluta.

È il regime previsto dall’art. 54, primo e secondo comma, lett. d) del Codice, con riferimento ad alcuni beni culturali appartenenti al demanio dello Stato o di altri enti pubblici territoriali, ai sensi dell’art. 822 del codice civile, quali: gli immobili e le aree di interesse archeologico; gli immobili riconosciuti monumenti nazionali con atti aventi forza di legge; le cose immobili appartenenti allo Stato, alle Regioni e agli altri enti pubblici territoriali, che ai sensi dell’art. 822 del codice civile fanno parte del demanio pubblico, se dichiarate di interesse particolarmente importante quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive, religiose, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lettera d).

II. Regime di inalienabilità provvisoria

È quello previsto dall’art. 54, comma secondo, lett. a), relativamente alle cose immobili e mobili appartenenti ai soggetti pubblici, territoriali e non, e ad enti ecclesiastici che abbiano ottenuto la personalità giuridica, qualora tali beni siano opera di autore non più vivente e la loro realizzazione risalga ad oltre cinquanta anni, finché non venga avviato il procedimento di verifica previsto dall’articolo 12, e non sia intervenuta, eventualmente, la sdemanializzazione, nell’ipotesi in cui oggetto del suddetto procedimento sia un bene demaniale.

Un eventuale esito negativo del procedimento di verifica comporta l’assenza di dichiarazione di culturalità del bene e la sua definitiva sottrazione dall’alveo della disciplina di tutela prevista dal Codice, nonché il suo assoggettamento al successivo sub-procedimento della “sdemanializzazione”, qualora vi siano i presupposti, affinché il bene de quo diventi liberamente alienabile; nel caso in cui, al contrario, l’esito del procedimento dovesse essere positivo e il bene, dunque, dovesse essere dichiarato di interesse culturale, vi è la possibilità che si verifichino due situazioni alternative:

a)il bene culturale viene inserito, per le sue caratteristiche intrinseche, in via definitiva, all’interno della categoria dei beni culturali soggetti al regime di inalienabilità assoluta;

b)il bene culturale, che sia demaniale o meno, viene considerato alienabile sotto condizione, ovvero la sua alienabilità è subordinata alla previa emanazione dell’autorizzazione del Ministero.

III. Regime dell’alienabilità condizionata.

Si tratta del regime previsto dagli artt. 55 e 56 del Codice, concernente i beni culturali considerati non inalienabili, demaniali e non, appartenenti allo Stato o agli altri enti pubblici territoriali e non, ovvero agli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti senza finalità lucrative.

In tal caso il provvedimento autorizzativo, in ossequio a quanto previsto dall’art 55, dovrà contenere appropriate prescrizioni e le destinazioni d’uso compatibili con il carattere storico-artistico degli immobili, al fine di garantire la tutela, la valorizzazione e il pubblico godimento degli stessi. Ne consegue, difatti, che l’autorizzazione ministeriale per siffatti beni potrà essere rilasciata solo se, dal trasferimento, non derivi un pregiudizio alla loro conservazione e fruizione pubblica, in quanto in tali casi l’autorizzazione costituisce automatica “sdemanializzazione” del bene, comportando, di conseguenza, la perdita del carattere demaniale del medesimo e l’acquisizione della qualifica di normale bene culturale.

IV. Libera alienabilità.

È il regime previsto dagli artt. 54, comma terzo, e 56, comma quarto, a proposito dei beni culturali, anche demaniali, o appartenenti a soggetti pubblici, ante verifica ex art. 12 (si tratta di beni soggetti, di regola, ad inalienabilità provvisoria), nell’ipotesi in cui il trasferimento avvenga tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali, in considerazione del fatto che il passaggio da un ente territoriale all’altro favorisce la destinazione del bene alla fruizione pubblica.

Non è prevista alcuna autorizzazione, invece, per gli atti di alienazione dei beni culturali a favore dello Stato, comprese le cessioni in pagamento di obbligazioni tributarie.

Liberamente alienabili sono, altresì, quei beni per i quali il procedimento di verifica di culturalità abbia avuto esito negativo, salvo, qualora sia possibile e necessario, il successivo sub-procedimento di “sdemanializzazione”.

Con riferimento alla tipologia dei negozi sottoposti ad autorizzazione, il Codice elenca i seguenti atti: alienazione del bene (ove il concetto di “alienazione” deve essere inteso in senso ampio, ossia comprensivo sia dei trasferimenti a titolo oneroso che di quelli a titolo gratuito); costituzione di diritto reale limitato; negozio costitutivo di garanzia reale (pegno o ipoteca); permuta.

Al contrario, l’autorizzazione non è richiesta per i negozi giuridici privi di effetti reali, dal momento che, in tal caso, la titolarità del bene resta in capo al soggetto che già lo possiede e, dunque, non sussistono condizioni rischiose per la conservazione del bene.

Alla luce di quanto sopra esposto, si sostiene in dottrina che la stipula di un contratto preliminare non è soggetta ad una preventiva autorizzazione, in quanto tale contratto non determina un immediato trasferimento del bene.

È opportuno osservare, inoltre, che in caso di alienazione priva della necessaria autorizzazione, parte della dottrina – preferibile – ritiene eccessiva l’interpretazione della sanzione della nullità, sancita dall’art. 164 del Codice (nelle ipotesi di alienazioni, convenzioni ed atti giuridici compiuti senza l’osservanza delle prescrizioni previste dal Codice stesso), come nullità in senso tecnico, ritenendo invece che l’atto stipulato in assenza di autorizzazione debba essere qualificato inefficace, o al più efficace tra le parti, ma ad ogni modo inopponibile allo Stato e  non affetto da nullità, neanche relativa.

In senso opposto si è espressa la Cassazione, con un orientamento giurisprudenziale rimasto isolato, sostenendo la teoria della nullità assoluta.

Altra parte della dottrina, infine, avalla la tesi della “nullità relativa”, in considerazione del fatto che la legittimazione all’impugnazione spetterebbe, oltre che allo Stato, anche all’Ente alienante o dismettente.

5.2. La denuncia

A differenza di quanto avviene per l’autorizzazione, la denuncia è prevista, in caso di alienazione di un bene culturale, a prescindere dalla natura del soggetto titolare dello stesso (Stato, ente pubblico territoriale e non, soggetto privato).

La denuncia, innanzitutto, è finalizzata a garantire l’esigenza di informazione della pubblica autorità, in ordine alla disponibilità giuridica del bene, in modo che la stessa possa vigilare sulla conservazione e tutela della cosa. In secondo luogo, essa persegue il fine di consentire l’esercizio della prelazione in favore dello Stato, allorché vi siano i presupposti necessari.

D’altra parte, affinché sorga l’obbligo di denuncia è sufficiente che si verifichi la condizione del trasferimento della detenzione del bene, ovvero della materiale disponibilità dello stesso.

L’instaurazione dell’iter procedimentale avviene con la denuncia dell’atto dispositivo al Ministero. A tal proposito, l’art. 59, comma primo, sancisce che: “Gli atti che trasferiscono, in tutto o in parte, a qualsiasi titolo, la proprietà o, limitatamente ai beni mobili, la detenzione di beni culturali sono denunciati al Ministero”, entro trenta giorni:

a)dall’alienante o dal cedente la detenzione, in caso di alienazione a titolo oneroso o gratuito o di trasferimento della detenzione;

b)dall’acquirente, in caso di trasferimento avvenuto nell’ambito di procedure di vendita forzata o fallimentare ovvero in forza di sentenza che produca gli effetti di un contratto di alienazione non concluso;

c)dall’erede o dal legatario, in caso di successione a causa di morte. Per l’erede, il termine decorre dall’accettazione dell’eredità o dalla presentazione della dichiarazione ai competenti uffici tributari; per il legatario, il termine decorre dall’apertura della successione, salvo rinuncia ai sensi delle disposizioni del codice civile.

Nel caso sub c), tuttavia, la denuncia non è finalizzata all’esercizio del diritto di prelazione, poiché esula dall’ipotesi di alienazione del bene culturale a titolo oneroso per atto inter vivos.

La ratio della denuncia, come detto sopra, risiede nella necessità di informare l’Autorità amministrativa delle vicende circolatorie dei beni di interesse storico-artistico, consentendole quindi di esercitare la prelazione, qualora ne sussistano le condizioni.

Relativamente alla natura giuridica di tale istituto, secondo un orientamento dottrinale, esso avrebbe la stessa valenza di una proposta contrattuale, ovvero di una “denuntiatio”, simile a quella delle prelazioni legali ordinarie, avente lo scopo di attivare, eventualmente, l’iniziativa statuale o, comunque, dell’ente pubblico prelazionario. Al contrario, altra parte della dottrina sostiene che tale ricostruzione è del tutto inadeguata, poiché l’obbligo della denuncia sussiste anche in relazione ad atti a titolo gratuito, i quali non sono soggetti all’esercizio della prelazione da parte della pubblica autorità. Tale orientamento approda, di conseguenza, alla conclusione secondo la quale la denuncia svolge una funzione di tipo notificativo.

Inoltre, dal disposto dell’art. 59, comma primo del Codice, di cui sopra, emerge chiaramente che l’obbligo di denuncia è statuito sia con riferimento agli atti di trasferimento della proprietà, a titolo oneroso o gratuito, sia in relazione agli atti che trasferiscono la semplice detenzione del bene, di cui sia stata dichiarata la culturalità o relativamente al quale si sia concluso, con esito positivo, il procedimento di verifica dell’interesse culturale, ex art. 12 del Codice stesso. La denuncia potrebbe, per di più, anche riguardare immobili per i quali l’autorità amministrativa ha dato comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 14, comma 4, il quale tuttavia non si è ancora concluso.

In relazione alla tipologia di atti dispositivi, per i quali è sancito l’obbligo della denuncia, vi rientrano anche gli atti costitutivi di diritti personali di godimento, quali i contratti di deposito, di comodato e di locazione.

La suddetta norma, riferendosi al trasferimento “in tutto o in parte” della proprietà, estende il proprio ambito di applicazione anche ai diritti reali limitati, dovendosi intendere il concetto di “alienazione” in senso ampio.

Il comma 4 dell’art. 59, inoltre, precisa il contenuto essenziale della denuncia, in mancanza del quale la denuncia si considera non avvenuta, con tutte le conseguenze che ne derivano.

Difatti, l’inadempimento dell’obbligo di denuncia, entro i termini di legge previsti, implica sia l’applicazione della sanzione della nullità dell’atto non denunciato, sancita dall’art. 164 del Codice, sia della sanzione penale, ex art. 173, della reclusione sino ad un anno e di una esosa multa.

In particolare, l’omissione della denuncia, la sua irregolarità o intempestività determinano una situazione di incertezza in merito alla efficacia dell’atto non denunciato, giacché secondo quanto disposto dall’art. 164, comma secondo: “Resta salva la facoltà del Ministero di esercitare la prelazione ai sensi dell’articolo 61, comma 2”, ovvero entro 180 giorni dal momento in cui il Ministero ha ricevuto la denuncia tardiva (unico caso di decorrenza certa) o ha acquisito, comunque, tutti gli elementi costitutivi della stessa (in tale ipotesi il momento di decorrenza del termine risulta indeterminato o non determinabile ex ante e, dunque, di difficile conoscibilità da parte del privato).

Tuttavia, decorso il termine di 180 giorni dalla denuncia tardiva, senza che lo Stato si sia avvalso dell’esercizio del diritto di prelazione, l’atto denunciato diventa efficace in modo definitivo.

Nella prassi, infine, sempre in riferimento all’ipotesi della denuncia tardiva, potrebbe sorgere l’inconveniente relativo al prezzo in base al quale lo Stato può esercitare la prelazione, visto che, in tale fattispecie, essa avverrà al prezzo del precedente atto.

5.3. L’esercizio della prelazione da parte dello Stato

L’esercizio della prelazione artistica è subordinato alla sussistenza di due requisiti essenziali:

-il primo relativo all’oggetto dell’atto, in quanto deve trattarsi di un atto di alienazione a titolo oneroso di un bene culturale o di un conferimento di beni in società;

-il secondo relativo al prezzo, poiché il Ministero (o, nel caso esso rinunci, ai sensi dell’art. 62, comma 3, all’esercizio della prelazione, la Regione o altro ente pubblico interessato) deve acquistare il bene culturale al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione, qualora si tratti di atto di trasferimento a titolo oneroso, ovvero al medesimo valore attribuito nell’atto di conferimento, nel caso di beni conferiti in società.

Il procedimento per l’esercizio della prelazione artistica si articola in tal modo:

-entro 60 giorni (termine fisiologico), dalla data di ricezione della denuncia da parte della Soprintendenza, ovvero entro 180 giorni (termine patologico), in caso di omessa, tardiva o incompleta denuncia (termine che decorre dalla data in cui il Ministero ha ricevuto la denuncia tardiva o incompleta ovvero, qualora non l’abbia ricevuta, dal momento in cui è venuto a conoscenza dell’atto traslativo) dovrà essere emesso il provvedimento di prelazione;

-entro gli stessi termini di cui sopra, il suddetto provvedimento dovrà essere notificato all’alienante e all’acquirente. Tale notifica costituisce condizione di efficacia del provvedimento, in quanto la proprietà, ai sensi dell’art. 61, comma terzo, passa allo Stato dalla data dell’ultima notifica;

-infine, dovrà essere emesso il mandato di pagamento della somma corrispondente alla misura del prezzo.

È importante sottolineare, inoltre, che il provvedimento di esercizio della prelazione non ha soltanto effetti ablatori, bensì incide anche sul negozio concluso dalle parti, caducandolo e instaurando, al contempo, un rapporto obbligatorio di credito-debito tra lo Stato ed il soggetto alienante del bene.

5.4. La nullità.

L’art. 164, comma 1, del Codice sancisce che: “Le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del Titolo I della Parte seconda, o senza l’osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte, sono nulli”.

Il comma 2 della medesima norma, inoltre, prevede la facoltà del Ministero di esercitare comunque la prelazione.

La natura giuridica di tale sanzione è stata oggetto di un acceso dibattito in dottrina e in giurisprudenza, all’interno del quale sono state elaborate tre diverse tesi.

Secondo una tesi dottrinale, rimasta isolata, essa è qualificabile, in virtù della generica formulazione della succitata norma, come “nullità assoluta”, con efficacia, dunque, erga omnes. A riprova di ciò, si aggiunge che siffatta assolutezza è pienamente conforme alla tutela degli interessi generali perseguiti dalla disciplina dei beni culturali, quali la valorizzazione, conservazione e il pubblico godimento del patrimonio artistico dello Stato. Ne consegue che l’atto, viziato da nullità assoluta, non produce alcun effetto sia nei confronti dello Stato, che nei confronti delle parti.

Altro orientamento dottrinale, avallato dalla giurisprudenza di Cassazione, sostiene che la sanzione ex art. 164 configura un’ipotesi di “nullità relativa”, la quale, essendo posta a tutela di interessi pubblici, può essere fatta valere solo dallo Stato. Il negozio, di conseguenza, sarebbe efficace tra le parti e anche nei confronti dei terzi, ma non nei confronti dello Stato.

A tale tesi si obietta, in primis, che quando il legislatore ha voluto comminare tale sanzione lo ha fatto espressamente.

Per di più, si afferma che la nullità si caratterizza per la sua assolutezza e sarebbe, comunque, bizzarro sostenere che un negozio possa risultare, al contempo, valido nei confronti delle parti, direttamente coinvolte, e invalido nei confronti dello Stato, non contraente.

Inoltre, si ritiene che sarebbe contraddittorio sostenere la validità ab origine del negozio, il quale diverrebbe parzialmente invalido alla scadenza del termine previsto per adempiere, anche tardivamente, le formalità prescritte. Infine, la nullità opererebbe, con efficacia retroattiva, solo nel momento in cui lo Stato eserciti la prelazione. Siffatta invalidità, tra l’altro, incide di regola sul negozio dall’inizio e, di certo, appare insolito che essa possa dipendere da eventi successivi.

La dottrina prevalente, di contro, sostiene che la sanzione de qua non sia in realtà configurabile come nullità, bensì come inefficacia relativa e successiva. In considerazione di ciò, qualora si verifichi una violazione delle prescritte formalità, l’atto è valido, ma inopponibile allo Stato.

In tal modo, non risulta leso l’interesse perseguito dal Codice dei Beni Culturali di preservare questi, al fine di consentirne la fruizione pubblica, poiché i beni vengono comunque tutelati all’interno dello Stato, anche se non siano in titolarità dello stesso.

Peraltro, come già detto sopra, l’art. 164, comma 2, stabilisce che: “Resta salva la facoltà del Ministero di esercitare la prelazione ai sensi dell’art. 61, comma 2”.

Ne deriva, quindi, che l’inopponibilità dell’atto nei confronti dello Stato ha solo carattere temporaneo, dato che l’alienante può sanare la fattispecie, effettuando una denuncia tardiva.

Si considera, nondimeno, sanabile anche l’atto sprovvisto di autorizzazione, ex art. 55 del Codice, attraverso la richiesta di un’autorizzazione successiva.

Occorre, pertanto, distinguere gli effetti dell’atto:

-tra le parti: l’atto di alienazione è efficace e l’acquirente diventa proprietario del bene. L’efficacia sarà definitiva, qualora, a seguito di denuncia tardiva, lo Stato non eserciti la prelazione; mentre, verrà inficiata, nel caso in cui si verificherà la condizione sospensiva;

-verso lo Stato o altro ente pubblico territoriale interessato: l’atto è inefficace sino al momento della ricezione della denuncia da parte della Pubblica Amministrazione e nei 180 giorni successivi alla denuncia tardiva.

In conclusione, qualunque sia la tesi seguita sulla natura giuridica della sanzione ex art. 164 del Codice, il risultato in termini di efficacia è sempre lo stesso, mutando soltanto la qualificazione giuridica della medesima sanzione, quale nullità relativa o inopponibilità allo Stato.

 

6. Ritrasferimento del bene culturale in caso di mancata osservanza di formalità necessarie

Di particolare rilievo è il tema, in caso di mancata osservanza delle formalità prescritte dalla normativa sulla prelazione artistica, del successivo ritrasferimento del bene di interesse storico-culturale. L’atto di trasferimento, come detto in precedenza, è difatti valido tra le parti, pur in assenza della notifica nei confronti del Ministero, la quale lo rende inopponibile ad esso.

In particolare, due sono le fattispecie dinanzi alle quali può trovarsi il notaio rogante, il quale si accorga di un eventuale inadempimento delle suddette formalità:

-titolo di provenienza immediatamente antecedente a quello da stipularsi;

-titoli di provenienza precedenti (a volte risalenti nel tempo).

Nella prima ipotesi, secondo l’orientamento dottrinale prevalente, il soggetto legittimato ad effettuare la denuncia tardiva − qualora non possa essere l’alienante originario, ai sensi dell’art. 59 del Codice, poiché questi potrebbe risultare irreperibile o potrebbe comunque rifiutarsi di collaborare – sarà l’originario acquirente o attuale venditore, il quale ha comunque interesse alla stipulazione dell’atto di ritrasferimento.

Dubbi sono sorti, tuttavia, nel silenzio della normativa, in relazione al prezzo che dovrà essere corrisposto dal Ministero, in caso di tardiva denuncia. Ci si è chiesti, cioè, se il prezzo debba essere quello del valore di mercato al momento della notifica ovvero quello dell’atto di alienazione, con conseguenze pregiudizievoli per l’attuale alienante.

Nella seconda ipotesi sopra delineata, invece, la notifica sarebbe effettuata da un soggetto terzo rispetto all’atto originario viziato, i cui effetti però ricadrebbero su soggetti diversi da coloro che lo hanno sottoscritto.

Nel caso in cui non si siano ancora decorsi i termini dell’usucapione ordinaria (si discute, invece, in dottrina, sull’ammissibilità dell’usucapione decennale), il notaio dovrà richiedere l’espletamento, pur tardivamente, degli adempimenti omessi in passato,. Naturalmente, non potranno essere escluse le sanzioni penali ex art. 173 D.Lgs. n. 42/2004.

Si provvederà, dunque, con la richiesta di autorizzazione successiva con efficacia sanante dell’atto di provenienza e, inoltre, si effettuerà la denuncia tardiva, affinché lo Stato o altro ente pubblico territoriale possa esercitare il diritto di prelazione, entro 180 giorni dal momento della ricezione della succitata denuncia da parte del Ministero o dal momento in cui lo stesso ha acquisito tutti i dati costitutivi di essa ex art. 59, comma 4.

A questo punto, si possono verificare due ipotesi:

a) il Ministero non esercita il diritto di prelazione entro i 180 giorni previsti per l’adempimento tardivo. In tal caso, il silenzio-assenso sana l’atto in modo definitivo e il bene potrà essere liberamente trasferito successivamente;

b) il Ministero esercita la prelazione e l’atto di trasferimento non potrà essere stipulato.

Si perviene a soluzione analoga nell’ipotesi di omessa richiesta di autorizzazione. In tal caso, infatti, si procederà con la richiesta dell’autorizzazione mancante e con la stipula di un atto ricognitivo del trasferimento avvenuto, al quale verrà allegato il concesso provvedimento autorizzatorio. Tale provvedimento precederà, naturalmente, quello di ritrasferimento, purché si accolga la tesi dell’inefficacia dell’atto non autorizzato.

 

7. Considerazioni conclusive

Da quanto esposto sin qui, emerge la notevole differenza della disciplina della prelazione artistica rispetto a quella delle ordinarie prelazioni legali, in virtù della sua peculiarità.

Ciò è determinato dal tipo di beni oggetto della stessa, i beni d’interesse storico-artistico, in relazione ai quali l’ingerenza della Pubblica Amministrazione è giustificata dal fine preminente della tutela, conservazione e valorizzazione del patrimonio culturale statale, nonché dalla libera fruizione pubblica dello stesso.

Come già osservato, tale interferenza sarà di diversa intensità, a seconda dell’appartenenza soggettiva dei suddetti beni, giacché l’autonomia negoziale dei privati e la finalità lucrativa delle persone giuridiche necessita di meccanismi di controllo pubblico maggiormente penetranti, rispetto alla fattispecie in cui i beni de quibus appartengano a soggetti pubblici o a persone giuridiche prive di scopo di lucro.

In relazione al trasferimento di tali beni, in particolare quelli immobili, gioca un ruolo fondamentale l’attività del notaio rogante, il quale, dovrà confrontarsi con una materia spesso ostica e molto articolata. Ciò impone allo stesso di utilizzare tecniche redazionali ad hoc, in modo da rendere l’atto notarile inattaccabile dal punto di vista processuale, in virtù anche delle istanze di trasparenza, chiarezza e informazione delle parti che caratterizzano il suo operato, nonché delle esigenze di certezza del diritto e di sicurezza nei traffici.

Nondimeno è auspicabile un intervento legislativo al fine di risolvere determinati dubbi interpretativi. Si pensi, a tal proposito, alla fattispecie del “ritrasferimento dei beni culturali in caso di pregressa omissione di formalità necessarie” e ai suoi singolari aspetti, relativi ai soggetti legittimati ad effettuare gli adempimenti tardivi o, ancora, al prezzo in base al quale debba essere esercitata la prelazione, qualora il titolo o i titoli di provenienza siano stati notificati tardivamente.

Nelle more di un’azione tendente a dissipare le nebbie che avvolgono le varie problematiche analizzate, determinante resta, comunque, l’interpretazione dottrinale e giurisprudenziale, atta a colmare specifiche lacune normative e ad orientarsi all’interno del labirinto normativo disciplinante l’istituto della prelazione artistica.

 

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Cass. 24 maggio 2005, n. 10920, in Foro it.

 

Leggi l’articolo su Scienze e Ricerche: Cristina Spinnato, Ilaria Ricatti, La circolazione dei beni culturali, in Scienze e Ricerche n. 47, aprile 2017, pp. 22-30