Brevi note sulle leggi provvedimento

di Francesco Zammartino, Dipartimento di Scienze Umane e Sociali, Università degli studi di Napoli “L’Orientale”.

Recenti sentenze dei giudici amministrativi e costituzionali offrono lo spunto per analizzare ancora una volta il complesso fenomeno delle leggi provvedimento, che rappresenta oggi una realtà sempre più crescente. Come è noto con l’espressione legge–provvedimento si fa riferimento ad un atto formalmente legislativo, ma sostanzialmente amministrativo. L’autore cercherà di operare un breve excursus che possa per sommi capi dare contezza del percorso della dottrina e della giurisprudenza non sempre allineate nel dare risposta in concreto sulle conseguenze di tali leggi sulle posizioni giuridiche dei cittadini garantite dalla Costituzione.

Resumen

Las recientes sentencias de la jurisdicción constitucional y las del contencioso administrativo ofrecen, una vez más, la posibilidad de profundizar el fenómeno de las leyes singulares o “leggi-provvedimento”, un fenómeno cada vez más creciente en Italia. Es sabido que con ese término se hace referencia a un acto materialmente administrativo pero formalmente legislativo. El autor plantea en este escrito un breve excursus con el cual se busca esbozar el recorrido, no siempre lineal, de la doctrina y de la jurisprudencia en el tratar de dar una respuesta concreta a lo que dichas leyes comportan con respecto a las posiciones jurídicas subjetivas de los ciudadanos garantizadas por la Constitución.

1. Premessa

La recente sentenza del TAR della Campania n. 147/16 e la sentenza n.85/13 della Corte Costituzionale , nel respingere le eccezioni di incostituzionalità dei decreti legge relativi alla bonifica della nota zona ex Italsider di Bagnoli-Coroglio, e allo stabilimento dell’ILVA di Taranto, offrono lo spunto per analizzare ancora una volta il fenomeno delle leggi provvedimento, che rappresenta oggi una realtà in crescente aumento e che vede la giurisprudenza, costituzionale ed amministrativa, e la dottrina giuspubblicistica, non del tutto allineate quanto ad ammissibilità ed effetti  sulle posizioni giuridiche dei cittadini. Tentandone così un breve excursus che possa per sommi capi dare contezza del percorso dottrinale e giurisprudenziale nella nostra storia repubblicana, si è cercato di comprendere quali possano essere, nel concreto, le conseguenze di tali leggi sui diritti di tutela e giustizia garantiti dalla nostra Carta Costituzionale, non mancando di rilevare come oggi la struttura stessa del nostro ordinamento debba comunque costantemente compararsi con l’ordinamento comunitario che attraverso la Corte di Giustizia e la Corte EDU impone regole ben precise ai singoli stati membri.

2. L’evoluzione dottrinale del concetto leggi–provvedimento

Leggi provvedimento sono leggi che concretamente provvedono, determinando la sostituzione del legislatore all’amministrazione nella regolamentazione del caso specifico. E’ indiscutibile che il generale approccio a questi atti sia stato caratterizzato da una sorta di pregiudizio, legato alle due grandi concezioni giuridico filosofiche che hanno influenzato il dibattito sulla legge nei secoli: l’una di stampo rivoluzionario che affonda le sue radici nella rivoluzione  francese e nella concezione della separazione dei poteri, per la quale la legge è generale ed astratta, e l’altra che mirava a tutelare il potere esecutivo rispetto alle ingerenze parlamentari e quindi a preservarne l’autonomia, per la quale la legge ben può amministrare.

Nel dibattito dottrinale in materia il primo ad utilizzare il termine leggi provvedimento è stato Federico Cammeo quando, nell’elencare tutte le leggi che contenessero un comando individuale, le classificava come categoria atipica, alla quale bisognava prestare grande attenzione perché, trattandosi di disposizioni che producevano un abbassamento del livello di imparzialità e garanzia, occorreva regolare in modo preciso l’attività del Parlamento.

La Costituzione repubblicana del ‘47 dà vita ad uno stato democratico ispirato al decentramento e ad una forma di governo parlamentare caratterizzata dal rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo, nella quale la formazione della decisione attiene all’indirizzo politico, laddove l’esecuzione della stessa è di competenza dell’amministrazione, e trova nella legge il proprio fondamento. A ciò si accompagna la trasformazione dello Stato da liberale a sociale, ovvero uno Stato che prefiggendosi degli obiettivi per il raggiungimento del benessere dei consociati, interviene nei rapporti sociali, attraverso leggi che amministrano, redistribuendo le risorse economiche in relazione ai bisogni dei consociati.

La nostra Costituzione accoglie la concezione puramente formale della legge per cui un atto può qualificarsi legge ed ha valore di legge nel momento in cui è formato ex art.70 Cost..

Tra i capisaldi della letteratura pubblicistica in materia vi è Costantino Mortati che dà una definizione delle leggi provvedimento a contrario: laddove la norma manchi dei requisiti di generalità e astrattezza, trattasi di legge provvedimento che può esser di mera esecuzione, detta anche legge in luogo di provvedimento, può esser innovativa perché innova la disciplina di rapporti simili.

Autorevolissima dottrina, ex converso, qualifica tali atti come una sorta di “patologia nell’esercizio della funzione legislativa” perché la norma dispone, essendo connotata dei requisiti di generalità e astrattezza, ed il precetto invece provvede, mancando di tali requisiti; leggi che provvedono anziché disporre determinano in realtà una sostituzione dell’organo titolare della funzione legislativa all’organo titolare della funzione amministrativa, determinando uno straripamento di competenze che fa sorgere non pochi dubbi quanto a costituzionalità.

Per cui se ancora oggi la ricostruzione di Mortati rimane una delle più accreditate, c’è chi, andando oltre, non condivide l’approccio puramente formale alla legge per giustificare le leggi-provvedimento, e rileva come vi siamo ipotesi in cui i caratteri di generalità e astrattezza siano comunque presenti in leggi che unanimemente siano considerate leggi-provvedimento; ciò che interessa è il contenuto dell’atto.

Sorge un problema di costituzionalità qualora la norma si riferisca a singoli individui: se la legge attribuisce dei vantaggi al singolo ed il legislatore si sostituisce all’amministrazione con una mera attività esecutiva si è, senza dubbio in presenza di una norma incostituzionale; se invece la legge-provvedimento è innovativa, allora bisognerà valutarne il contenuto; la legge provvedimento che attribuisce svantaggi ai singoli, essendovi in Costituzione una riserva di legge e giurisdizione della legge penale, non è legittima e non può ipotizzarsi l’intervento del legislatore in sostituzione dell’amministrazione. Da ciò il tentativo di ricercare in Costituzione una riserva di amministrazione, che garantisca “un’area protetta” all’amministrazione e che costituirebbe un limite invalicabile per il legislatore sulla base del principio di separazione dei poteri.

Così in netta contrapposizione all’interpretazione formalistica della legge si è ritenuto che la funzione legislativa non possa limitarsi a quanto riportato dall’art 70 Cost. perché la Costituzione detta precise indicazioni e regole attribuendo al legislatore un ruolo di guida e di indirizzo; e come prevede riserve di legge, così prevede riserve di procedimento amministrativo il cui fondamento va ricercato nei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa dell’art 97 Cost, che costituiscono il fondamento delle garanzie consacrate nella legge 241/91. Da ciò consegue che una legge che ha un contenuto amministrativo determina l’immediata produzione di effetti propri del provvedimento amministrativo e come tale non è legittima.

Altra dottrina ha posto invece l’accento sugli effetti di dette leggi: quando la norma attribuisce ad un soggetto diverso dal legislatore il potere di provvedere alla disciplina del caso concreto, detta norma si identifica nella struttura del sistema normativo caratterizzato dallo schema norma-potere-fatto, invece lo schema di riferimento delle leggi provvedimento è norma-fatto.  Questa classificazione fa sì che possano essere ricondotte allo schema norma-fatto una molteplicità di ipotesi, basti pensare alle leggi autoapplicative: la legge Sila che nel 1950 delegava il governo a provvedere mediante decreti legge all’espropriazione e al trasferimento dei beni a favore dell’Opera per la valorizzazione della Sila, tali decreti costituivano atti di natura amministrativa e la Corte Costituzionale con famosa sentenza n.59 del 1957 riconobbe l’assoluta legittimità di tali interventi.

Ed anche le leggi di valutazione discrezionale amministrativa, con cui il legislatore attribuisce valore di legge ad una successiva attività amministrativa già determinandone l’an il quid il quomodo e il quando; leggi di approvazione che qualificano in modo giuridicamente nuovo situazioni venute ad esistenza in passato e si caratterizzano per un iter procedimentale a formazione progressiva in cui l’atto amministrativo presupposto attraverso l’atto legislativo assume la validità di legge. Tutto ciò evidenzia come il dibattito sulla qualificazione giuridica delle leggi provvedimento sia ben lontano dal trovare un punto di approdo, e qualsiasi tentativo di individuarne caratteristiche e delimitarne gli effetti può essere oggetto di  critica: si è detto che tali leggi non sempre siano carenti dei requisiti di generalità e astrattezza; così non convince del tutto l’idea che la trasformazione dello Stato liberale in sociale abbia determinato l’ amministrazione da parte del legislatore, perché detta categoria era già stata individuata ante Costituzione; ne’ se ne può ipotizzare l’incostituzionalità tout court  in quanto l’attività amministrativa è garantita da una riserva di amministrazione perché, come più volte ribadito dalla Corte Costituzionale, nel nostro ordinamento non esiste una riserva di amministrazione.

3. Brevi considerazioni sul ruolo della giurisprudenza costituzionale

La Corte costituzionale, in occasione dei giudizi di costituzionalità relativi ai decreti di esproprio della riforma fondiaria, ha affermato la propria giurisdizione in materia di leggi provvedimento decretandone l’ammissibilità perché compatibili con i principi e le norme costituzionali. Così in un susseguirsi di sentenze ne sono state pian piano delineate le caratteristiche: trattasi di leggi che contengono disposizioni dirette a particolari destinatari e incidono su un numero determinato e limitato di destinatari.

Ciò si basa sulla considerazione che non vi è articolo della Costituzione che definisca il contenuto della norma giuridica, ma invece ne è definito il procedimento di formazione, e la stessa Costituzione qualifica come leggi norme che non hanno il carattere di produzione giuridica; e non esiste in Costituzione un divieto di delegazione dal momento che la delegazione di leggi-provvedimento presuppone particolari situazioni di interesse generale su cui è necessario l’intervento del legislatore; ne’ in Costituzione vi è esplicita riserva agli organi amministrativi di atti a contenuto concreto. Ciò non esclude però che trattasi di norme “atipiche” sulle quali l’indagine circa la legittimità richiederà un maggiore impegno, un’indagine interpretativa volta alla ricerca della ratio della norma, intesa come la logica aperta e flessibile della disciplina giuridica in discussione, non certo la ricerca della volontà del legislatore, quanto più una valutazione di coerenza con l’ordinamento giuridico.

I limiti tracciati alla loro ammissibilità dalla giurisprudenza costituzionale sono i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà, perché è vero che la norma non deve essere in contrasto con i precetti costituzionali, ma è anche vero che nel caso delle leggi provvedimento deve essere giustificato il mezzo utilizzato. La ricerca della ragionevolezza e non arbitrarietà deve intendersi, per la Corte, ponderazione di tutti gli interessi in gioco e non sarà possibile applicare nell’analisi una logica meccanica e meramente deduttiva, ma sarà necessario effettuare un bilanciamento di tutti interessi costituzionalmente tutelati.

Così dovrà ampliarsi il controllo di ragionevolezza ogni qualvolta il legislatore effettui un bilanciamento degli interessi costituzionalmente garantiti, occorrerà uno severo confronto tra la norma impugnata e i principi costituzionali quali la parità di trattamento, l’imparzialità, il buon andamento dell’amministrazione, il principio del legittimo affidamento per giungere a valutare la congruità e la necessità dello strumento utilizzato.

Ciò perché possa chiarirsi il motivo per il quale il legislatore abbia deviato al normale rapporto tra il provvedere e il disporre, e solo qualora vi sia tale manifesta non ragionevolezza allora sarà possibile entrare nel merito delle scelte del legislatore.

La lente attraverso la quale la Corte guarda le leggi dal contenuto provvedimentale è lo scrutinio stretto perché è opportuno in questi casi un controllo più rigoroso rispetto alle altre fonti primarie ai fini della valutazione, ma chiarire però in cosa poi realmente consista tale strict scrutity non è agevole, dal momento che la Corte stessa pare difetti di una propria dottrina in merito, che possa oggi consentire di aver un quadro ben definito circa la loro legittimità costituzionale. Nella realtà, il giudizio è incentrato più che sui contenuti specifici, sulle finalità e sugli obiettivi dichiarati dal legislatore, e quindi è un giudizio di comparazione tra la congruità dello strumento utilizzato e il fine concreto da perseguire, un controllo sulla palese irragionevolezza e arbitrarietà delle scelte del legislatore, senza mai spingersi a considerare la consistenza egli elementi  di fatto posti alla base della scelta, incanalandosi poi nell’usuale controllo di legittimità costituzionale cui sono sottoposte le norme giuridiche.

Una delle criticità che nel suo percorso di legittimazione delle leggi-provvedimento ha affrontato la Corte, ha riguardato il pericolo di disparità di trattamento insito in queste previsioni di tipo particolare e derogatorio, con una lesione del principio di eguaglianza che si manifesta laddove si verifichino discriminazioni in relazione alle situazioni soggettive previste dall’art 3 Cost. e vengano parificate situazioni oggettivamente diverse.

Ma a parer della Corte la posizione soggettiva del singolo colpita da una leggi-provvedimento di tal fatta, è ugualmente tutelata perché la legge provvedimento ha il suo giudice naturale nella Corte stessa, perché  il sistema di tutela segue la natura giuridica dell’atto e qualora tali norme si appalesino adottate in luogo di provvedimenti amministrativi al fine di eludere i condizionamenti formali che ne caratterizzano l’ordinario regime giuridico, ovvero al fine di precludere la possibilità di attivare la tutela giurisdizionale contro le misure ad essa recate, allora la legge deve ritenersi irragionevole ed arbitraria per violazione dell’art.3 Cost..

Ma non è solo il principio di uguaglianza ad essere preso in considerazione perché la nostra Costituzione, come tutte le costituzioni democratiche e pluraliste, richiede un continuo bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, e a giudizio della Corte tale punto di equilibrio non può essere prefissato, ma deve essere valutato in maniera dinamica secondo i criteri di proporzionalità e ragionevolezza. C’è chi, al fine di rendere più agevole e penetrante questa verifica ha auspicato un maggior utilizzo dei poteri istruttori, ma la Corte ha sempre dichiarato che il proprio è un giudizio di legittimità e non può spingersi sino a considerare la consistenza degli elementi di fatto posti alla base della domanda, ma ciò ha significato, nella realtà, che il giudizio della Corte si è incentrato all’analisi del singolo caso, sottoponendo la singola norma ad uno scrutinio stretto.

Così dottrina e giudice delle leggi ritengono ammissibile nel nostro ordinamento giuridico le leggi-provvedimento.

4. Tutela dei diritti tra giudice amministrativo e giudice costituzionale

Per ciò che concerne la giustizia amministrativa, invece, si rileva che la Costituzione repubblicana dedica solo due disposizioni all’amministrazione e precisamente gli artt. 97 e 98, configurando la Pubblica amministrazione come un apparato servente dello Stato e soprattutto del Governo.

La dottrina pubblicistica più risalente ha identificato la funzione amministrativa come una funzione pratica che lo Stato svolge per la tutela degli interessi pubblici, ma la nozione è andata sempre più allargandosi per diventare la Pubblica amministrazione l’apparato statale che attraverso l’erogazione di pubblici servizi mira al raggiungimento del benessere sociale. L’individuazione gli interessi meritevoli di tutela è politica, l’attività per il loro raggiungimento è amministrativa.

L’attività dell’amministrazione è attività di valutazione, attività di scelta, ed è attività discrezionale fondata sul rispetto dei principi di imparzialità e legalità, regolata dalla legge e deve essere svolta in maniera corretta e ragionevole attraverso l’acquisizione di tutti gli elementi necessari per l’istruttoria affinché si operi una giusta identificazione degli interessi coinvolti.

Con riferimento al tema che ci occupa le leggi provvedimento hanno efficacia costitutiva perché incidono su situazioni soggettive individuali ed hanno un’estensione operativa generale essendo adottabili in ogni settore, ad eccezione di quello penale ove la legge è necessariamente generale ed astratta.  Ma sappiamo che la Corte ha affermato la compatibilità delle leggi-provvedimento con l’assetto costituzionale e con il principio di separazione dei poteri; ha ritenuto inoltre che la Costituzione non dettasse alcun vincolo contenutistico alla legge, ne’ che i destinatari di una legge provvedimento fossero sprovvisti di un’adeguata tutela giurisdizionale.

Così la giurisprudenza amministrativa si è uniformata a tale orientamento consolidato, ritenendo che a fronte dell’assorbimento del provvedimento amministrativo in un provvedimento legislativo resti preclusa al giudice amministrativo ogni possibilità di sindacato diretto sull’atto. L’emanazione di un testo legislativo che sostituisca un provvedimento determina l’inutilità di un’eventuale sentenza del giudice amministrativo, e la sopravvenienza di una leggi-provvedimento determina l’improcedibilità di un ricorso avverso l’atto  amministrativo su cui si è legiferato, e il TAR della Campania in relazione alla questione Bagnoli-Coroglio, si spinge a valutare esso stesso ragionevole l’intervento del legislatore perché urgente e concreto “dato l’estremo degrado dell’area ambientale”, senza ritenere necessario ricorrere al sindacato della Corte.  Ciò determina un legame sempre più stretto tra la gravità della fattispecie concreta e l’eccezionalità dello strumento provvedimentale utilizzato dal legislatore, quasi che il primo giustifichi il secondo.

Quanto alla tutela del singolo cittadino il giudice amministrativo ritiene che la stessa sia rafforzata nel passaggio dal giudice amministrativo al giudice costituzionale, perché il giudizio di ragionevolezza è ancor più incisivo di quello sull’eccesso di potere. Detta adesione non ci esime però dal valutare in concreto quali possano essere le criticità che si manifestano nel rapporto tra leggi provvedimento e funzione giurisdizionale.

Se l’intervento del legislatore in campo amministrativo avviene quando non vi è pendenza di ricorso giurisdizionale, non si verifica alcuno straripamento della funzione legislativa in quella giurisdizionale; quando la legge ha un’incidenza invece diretta sul giudicato, per il principio dell’intangibilità del giudicato, è incostituzionale dal momento che non è comunque consentito al legislatore di risolvere direttamente con la forma di legge controversie concrete; mentre il legislatore può intervenire in situazioni giuridiche che non risultino ancora coperte dal giudicato. Le leggi provvedimento che interferiscono con un giudizio in corso vengono sottoposte al vaglio severo del principio di ragionevolezza dalla Consulta, e ciò significa che il conflitto giurisdizionale non costituisce ex se un vizio di costituzionalità, ma il limite posto al legislatore è il solo nel principio di ragionevolezza; perché, continua la Corte, legislatore e giudice continuano a muoversi su due piani diversi, ma questa analisi suscita non poche perplessità.

Sarà così il legislatore a valutare gli interessi in gioco ed ipotizzarne una prevalenza, e se ciò significa che il legislatore può amministrare, allora sarebbe auspicabile che l’iter procedimentale della decisione si avvicinasse a quello amministrativo; ma poiché trattasi di strada non percorribile quanto a contradditorio e quanto a motivazione, ne discende una chiara carenza di garanzie partecipative che potrà risolversi solo dinnanzi al giudice delle leggi.

Solo in due casi la Corte si è discostata dal percorso già tracciato affermando la perdurante sindacabilità da parte del giudice amministrativo degli atti amministrativi prodromici nonostante l’intervento di una legge approvazione legislativa degli stessi; ma tale impostazione è stata ampiamente criticata perché, si è detto, che in questo modo si verifica uno snaturamento del concetto stesso di ‘legge’ e di ‘valore di legge’ incidendo sul nucleo precettivo.

Così se la soluzione favorevole all’impugnativa suscita perplessità perché si arriverebbe ad una sentenza che prevale sulla legge, la soluzione opposta determina invece la menomazione del diritto di difesa del singolo interessato.

Altra assunzione della Corte che fa riflettere è l’affermazione per la quale la situazione del cittadino la cui posizione si assuma lesa da una legge provvedimento troverà adeguata tutela in sede costituzionale piuttosto che in sede amministrativa. Analizzando i principi posti alla base della tutela nel procedimento giurisdizionale rileviamo come la garanzia del contraddittorio sia sicuramente assicurata sia in quello amministrativo che in quello giurisdizionale, da sempre nel primo, dagli anni 90 anche in quello costituzionale.

Quanto al potere discrezionale dei giudici il discorso è più complesso perché potere discrezionale significa potere di valutare in concreto i fatti. Nel procedimento amministrativo ciò si verifica data la ricchezza di mezzi istruttori e la possibilità dei giudici amministrativi di farne largo uso, rilevando a tal fine per il giudice amministrativo anche le motivazioni e i fatti addotti dalle parti; così non può dirsi per il giudizio dinnanzi alla Corte che, seppur dotata di ampi mezzi istruttori non ne fa assolutamente uso.

Quanto alla profondità di tale valutazione il sindacato della giustizia amministrativa opera attraverso il vizio di eccesso di potere, che negli anni è stato oggetto di profonde analisi e che oggi si presenta come un vizio ben strutturato e ben delineato. La Corte sottopone invece la sua analisi ad uno strict scrutiny, facendo propria la terminologia della Suprema Corte americana che nella sua attività di analisi e valutazione opera su tre livelli gerarchicamente organizzati, esaminando e classificando gli interessi, ancorché politici, contingenti, arrivando addirittura alla deroga di principi costituzionali. Il giudice nel nostro ordinamento e negli ordinamenti continentali, deve invece attuare un’analisi di mera deduzione, un raffronto che non può essere assolutamente influenzato da interessi politicamente contingenti perdendo altrimenti il suo ruolo di terzietà. Inoltre il giudizio costituzionale non conosce l’azione cautelare e la Corte non può fare altro che annullare la disposizione, laddove il giudizio amministrativo conosce l’azione cautelare, la sospensione, l’annullamento e in caso lesione di una posizione giuridica la tutela risarcitoria, e non consta di un unico grado, ma di un doppio grado di giurisdizione.

Queste semplici considerazioni ci inducono a ritenere che esista un vulnus per il cittadino e come le motivazioni addotte dalla Corte e poi seguite dal giudice amministrativo appaiano piuttosto deludenti, non mancando di rilevare che l’accesso alla tutela costituzionale è indiretto e non immediato, perché filtrato dal giudice a quo chiamato a valutare discrezionalmente la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità.

5. Riflessioni conclusive

Infine, a tutte le considerazioni fin qui svolte, si aggiunge anche la difficoltà di adattare la leggi provvedimento alla legge comunitaria e al sistema, volto alla tutela dei diritti fondamentali e dei singoli, che la giurisprudenza delle Corte EDU, attraverso la Convenzione dei diritti umani e delle libertà fondamentali ed i protocolli addizionali, e la Corte di Giustizia, consacrato nell’art.6 del trattato UE, hanno elaborato.

Ma se la Corte costituzionale riconosce alle norme comunitarie efficacia obbligatoria e applicazione diretta nel nostro Stato, diversamente considera le norme CEDU che in quanto norme pattizie vincolano lo Stato, ma non producono effetti diretti nell’ordinamento giuridico. Ora se questa valutazione può ritenersi accettabile è pur vero che l’art.117 Cost. esprime un principio di fedeltà del nostro ordinamento alle norme internazionali, stabilendo che le leggi devono rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e, quand’anche non vi fosse un effetto diretto nel nostro ordinamento, sicuramente vi è un vincolo interpretativo a carico dei giudici nazionali. Così in caso di contrasto tra legislazione nazionale e norme CEDU, le alternative che si pongono sono o la questione di legittimità davanti alla Corte oppure la disapplicazione della norma nazionale, ed il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, da ultimo, ha posto detto contrasto alla base della trasmissione degli atti alla Corte, non ritenendo altrimenti garantiti i paramenti minimi quanto ad effettività e pienezza della tutela.

La Corte di Giustizia ha da tempo chiarito che il Giudice ordinario è il Giudice del singolo Stato, cui spetta aver cura dei diritti comunitari all’interno del proprio Stato, valorizzare le garanzie di tutela, evidenziando, anche, che la tutela è effettiva quando sia di facile accesso.

Detta considerazione va perciò valutata in relazione alla già evidenziata difficoltà del singolo di ricorso al Giudice delle leggi, all’ulteriore ostacolo del vaglio del giudice a quo, e non da ultimo al controllo ed all’analisi della norma operati dal giudice costituzionale.

Concludendo può dirsi che le leggi provvedimento oggi rappresentano una realtà giuridica che determina una sovrapposizione nell’esercizio di poteri, dove, l’esercizio del potere amministrativo, costituzionalmente garantito e normativamente disciplinato, è basato su criteri di imparzialità e buon andamento, l’esercizio del potere legislativo, in perfetta contrapposizione, è arbitrario. C’è anche chi ha attribuito detto fenomeno ad una “crisi della legge” che avrebbe perso il suo carattere tradizionale di generalità ed astrattezza trasformandosi in una legge governativa espressione dell’élite di potere. Ma il fenomeno delle leggi-provvedimento è ormai consolidato e la Corte Costituzionale è l’organo cui spetta il compito di gestirlo.

Le perplessità fin qui espresse ci portano a evidenziare che però ad oggi la Corte Costituzionale non ha ancora strutturato la propria indagine e creato uno schema di analisi che possa considerarsi univoco e costante nelle proprie valutazioni delle leggi-provvedimento. Allora l’auspicio potrebbe essere quello di un giudizio che si avvicini al giudizio amministrativo, e a fondamento di tale idea vi è anche la normativa comunitaria che ha più volte evidenziato la necessità di un’assoluta compatibilità tra natura giuridica dell’atto e regime applicabile, ponendo sempre in modo chiaro e netto l’accento sulla tutela primaria del singolo.

L’interferenza del diritto comunitario, quindi, nella misura in cui valorizza l’atto amministrativo e la giustizia amministrativa, potrebbe rappresentare uno dei punti di partenza per continuare a parlare di leggi provvedimento.

(Leggi l’articolo completo: Francesco Zammartino, Brevi note sulle leggi provvedimento, in Scienze e Ricerche n. 45, febbraio 2017, pp. 49-55)